在建设项目从孕育到诞生的全过程中，“五算”——投资估算、设计概算、施工图预算、结算与决算，构成了工程造价管理的核心链条，是贯穿项目生命周期的关键经济控制节点。作为连接技术方案与经济效果的桥梁，“五算”不仅体现了工程建设的技术经济特性，更折射出项目管理从粗放到精细、从经验到科学的演进逻辑。理解“五算”的内涵、作用及相互关系，是把握建设项目投资控制精髓的关键，也是实现“质量、工期、造价”三大目标动态平衡的核心路径。

一、建设项目总投资及工程造价的构成

（一）我国建设项目总投资及工程造价的构成

建设项目总投资是指为完成工程项目建设并达到使用要求或生产条件，在建设期内预计或实际投入的费用总和。生产性建设项目总投资包括建设投资、建设期利息和流动资金三部分；非生产性建设项目总投资包括建设投资和建设期利息两部分。其中建设投资和建设期利息之和对应于固定资产投资，固定资产投资与建设项目的工程造价在量上相等。

工程造价中的主要构成部分是建设投资，建设投资是为完成工程项目建设，在建设期内投入且形成现金流出的全部费用。根据国家发改委和建设部发布的《建设项目经济评价方法与参数（第三版）》（发改投资〔2006〕1325号)的规定，建设投资包括工程费用、工程建设其他费用和预备费三部分。以建筑工程为例建设项目工程造价和总投资构成如下，其他专业类别如水利工程、铁路工程、公路工程、水运工程等的工程造价与建筑工程有所不同。

（二）国际建设项目计量标准联盟建设项目总投资构成

国际上各个国家和地区的建设项目总投资构成各有不同，为统一世界各国家和地区的

建设项目的费用分类、定义、计量、分析和构成标准，以英国皇家特许测量师学会(Royal Institution of Chartered Surveyors, RICS)和美国国际工程造价促进会(Association for the Advancement of Cost Engineering ,AACE)为主联合45个成员组织组成国际建设项目计量标准联盟(International Construction Measurement Standards Coalition ,ICMSC),其下辖的独立标准制定委员会(Standards Setting Committee ,SSC)于2017年发布了国际建设项目计量标准（即International Construction Measurement Standards ,ICMS),对工程项目的总建设成本（相当于我国的建设项目总投资）做了统一规定。工程项目总建设成本包括项目基本建设成本、项目相关建设成本、场地购置费和业主其他费用三部分。

二、投资估算——建设项目决策阶段工程造价的预测

（一）项目决策与工程造价

项目决策是指投资者在调查分析、研究的基础上，选择和决定投资行动方案的过程，是对拟建项目的必要性和可行性进行技术经济论证，对不同建设方案进行技术经济比较并做出判断和决定的过程。项目决策的正确与否，直接关系到项目建设的成败，关系到工程造价的高低及投资效果的好坏。

项目决策与工程造价的关系：①项目决策的正确性是工程造价合理性的前提；②项目决策的内容是决定工程造价的基础；③项目决策的深度影响投资估算的精确度；④工程造价的数额影响项目决策的结果。

在项目决策阶段，影响工程造价的主要因素包括建设规模、建设地区及建设地点（厂址)、技术方案、设备方案、工程方案、环境保护措施等。

（二）投资估算的含义

投资估算是在投资决策阶段，以方案设计或可行性研究文件为依据，按照规定的程序、方法和依据，对拟建项目所需总投资及其构成进行的预测和估计，是在研究并确定项目的建设规模、产品方案、技术方案、工艺技术、设备方案、厂址方案、工程建设方案以及项目进度计划等的基础上，依据特定的方法，估算项目从筹建、施工直至建成投产所需全部建设资金总额并测算建设期各年资金使用计划的过程。投资估算书是项目建议书或可行性研究报告的重要组成部分，是项目决策的重要依据之一。

投资估算按委托内容可分为建设项目的投资估算、单项工程投资估算、单位工程投资估算。投资估算的准确与否不仅影响到可行性研究工作的质量和经济评价结果，而且直接关系到下一阶段设计概算和施工图预算的编制，以及建设项目的资金筹措方案。

（三）投资估算的作用

投资估算既是建设项目技术经济评价和投资决策的重要依据，又是该项目实施阶段投资控制的目标值。投资估算在建设工程的投资决策、造价控制、筹集资金等方面都有重要作用。

1.项目建议书阶段的投资估算，是项目主管部门审批项目建议书的依据之一，也是编制项目规划、确定建设规模的参考依据。

2.项目可行性研究阶段的投资估算，既是项目投资决策的重要依据，也是研究、分析、计算项目投资经济效果的重要条件。政府投资项目的可行性研究报告被批准后，其投资估算额将作为设计任务书中下达的投资限额，即建设项目投资的最高限额，不能随意突破。

3.项目投资估算是设计阶段造价控制的依据，投资估算一经确定，即成为限额设计的依据，用于对各设计专业实行投资切块分配，作为控制和指导设计的尺度。

4.项目投资估算可作为项目资金筹措及制订建设贷款计划的依据，建设单位可根据批准的项目投资估算额，进行资金筹措和向银行申请贷款。

5.项目投资估算是核算建设项目固定资产投资需要额和编制固定资产投资计划的重要依据。

6.投资估算是建设工程设计招标、优选设计单位和设计方案的重要依据。在工程设计招标阶段，投标单位报送的投标书中包括项目设计方案、项目的投资估算和经济性分析，招标单位根据投资估算对各项设计方案的经济合理性进行分析、衡量、比较，在此基础上，择优确定设计单位和设计方案。

（四）我国项目投资估算的阶段划分与精度要求

投资估算是进行建设项目技术经济评价和投资决策的基础。在建设项目规划、项目建议书（投资机会研究）、预可行性研究、可行性研究阶段应编制投资估算。投资估算的准确性不仅影响可行性研究工作的质量和经济评价结果，还直接关系到下一阶段设计概算和施工图预算的编制。因此，准确编制投资估算尤为重要，项目决策的各个阶段编制投资估算的精度要求如下：

1.建设项目规划和项目建议书阶段的投资估算。在项目规划和项目建议书阶段，按项目建议书中的产品方案、项目建设规模、产品主要生产工艺、企业车间组成、初选建厂地点等，估算建设项目所需投资额。此阶段项目投资估算是审批项目建议书的依据，是判断项目是否需要进入下一阶段工作的依据，对投资估算精度的要求为误差控制在±30%以内。

2.预可行性研究阶段的投资估算。预可行性研究阶段，在掌握更详细、更深入的资料的条件下，估算建设项目所需投资额。此阶段项目投资估算是初步明确项目方案，为项目进行技术经济论证提供依据，同时是判断是否进行可行性研究的依据，对投资估算精度的要求为误差控制在±20%以内。

3.可行性研究阶段的投资估算。可行性研究阶段的投资估算尤为重要，是对项目进行较详细的技术经济分析，决定项目是否可行，并比选出最佳投资方案的依据，此阶段的投资估算经审查批准后，即是工程设计任务书中规定的项目投资限额，对工程设计概算起控制作用，对投资估算精度的要求为误差控制在±10%以内。

（五）案例

在(2019)闽01民特189号案例中，1.申请人闽侯县某中学认为，①根据《政府投资条例》规定，案涉工程项目属于政府投资资金配置的社会公益服务项目，故案涉工程项目的初步设计投资概算不能超出政府估算总投资额2750万元的10%。②联某建筑公司完成的初步设计成果，经第三方预算工程造价为3912余万元，已严重超出工程估算总投资2750万元的10%，故联某建筑公司完成的初步设计成果不符合招投标文件和《建设工程设计合同（一）》的要求，应属于不合格产品。③根据《中华人民共和国合同法》规定，联某建筑公司提供的设计成果不符合闽侯县某中学要求的质量标准，应承担违约责任，故闽侯县某中学作为定作人无需向其支付报酬。④社会公共利益的外延包括了社会经济秩序，案涉仲裁裁决结果违背承揽合同基本原则，侵害社会经济秩序，将对政府资产、社会公共资产造成严重损失。因此应依法撤销福州仲裁委员会作出的仲裁裁决。

2.被申请人联某建筑公司辩称，①我方设计是根据招标书中的设计任务书进行的，且在得到闽侯县某中学签字盖章同意后才进行设计，联某建筑公司并无违约，不存在任何过错。②设计成果已由有资质的单位审查通过并取得了合格证书，故联某建筑公司提供的设计成果属于合格产品。③根据案涉合同第7.2条约定“发包人的上级或设计审批部门对设计文件不审批或本合同项目停缓建，发包人均按7.1条规定支付设计费”，即闽侯县某中学应依约支付全部设计费，以及相应违约金、律师费、仲裁费用等。④招标公告中的总投资2750万元，是发包人的错误估算，应由发包人承担由此造成的损失和责任。联某建筑公司是根据设计任务书进行设计，并没有责任和义务去核对发包人的投资估算。

3.法院认为，《中华人民共和国仲裁法》第五十八条第三款规定，人民法院认定裁决违背社会公共利益的，应当裁定撤销。本案中，闽侯县某中学与联某建筑公司系案涉建设工程设计合同的当事人，应当依法律规定和合同约定享有民事权利和承担民事义务。仲裁庭依法根据个案情况作裁决，裁决结果仅涉及闽侯县某中学与联某建筑公司双方即特定民事主体之间的民事权利义务及经济利益的调整与分配，并未延伸至社会公共利益的范畴。闽侯县某中学认为案涉仲裁裁决违背社会公共利益的主张不能成立，本院不予支持。

三、设计概算——建设项目设计阶段工程造价的预测

根据《建筑工程设计文件编制深度规定(2016年版)》（建质函〔2016〕247号)，对于工业厂房、民用建筑、仓库及配套工程的新建、改建、扩建工程设计，一般应分为方案设计、初步设计和施工图设计三个阶段；对于技术要求相对简单的民用建筑工程，当有关主管部门在初步设计阶段没有审查要求，且合同中没有做初步设计的约定时，可在方案设计审批后直接进入施工图设计阶段。国内外相关资料研究表明，设计阶段的费用只占工程全部费用不到1%，但在项目决策正确的前提下，它对工程造价影响程度高达75%以上。

（一）设计概算的概念

设计概算是以初步设计文件为依据，按照规定的程序、方法和依据，对建设项目总投资及其构成进行的概略计算。

政府投资项目的设计概算经批准后，一般不得调整。各级政府投资管理部门对概算的管理都有相应规定。《政府投资条例》（国令第712号）规定：经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。概算调增幅度超过原批复概算10%的，概算核定部门原则上先商请审计机关进行审计，并依据审计结论进行概算调整。一个工程只允许调整一次概算。

（二）设计概算的作用

设计概算是工程造价在初步设计阶段的表现形式，用于衡量建设投资是否超过估算并控制下一阶段费用支出。具体表现为：

1.设计概算是编制固定资产投资计划、确定和控制建设项目投资的依据。①按照国家有关规定，政府投资项目编制年度固定资产投资计划，确定计划投资总额及其构成数额，要以批准的初步设计概算为依据，没有批准的初步设计文件及其概算，建设工程不能列入年度固定资产投资计划。②政府投资项目设计概算一经批准，将作为控制建设项目投资的最高限额。在工程建设过程中，年度固定资产投资计划安排、银行拨款或贷款、施工图设计及其预算、竣工决算等，未经规定程序批准，都不能突破这一限额，确保对国家固定资产投资计划的严格执行和有效控制。

2.设计概算是控制施工图设计和施工图预算的依据。经批准的设计概算是政府投资建设工程项目的最高投资限额。设计单位必须按批准的初步设计和总概算进行施工图设计，施工图预算不得突破设计概算，设计概算批准后不得任意修改和调整；如需修改或调整时，须经原批准部门重新审批。竣工结算不能突破施工图预算，施工图预算不能突破设计概算。

3.设计概算是衡量设计方案技术经济合理性和选择最佳设计方案的依据。设计部门在初步设计阶段要选择最佳设计方案，设计概算是从经济角度衡量设计方案经济合理性的重要依据。因此，设计概算是衡量设计方案技术经济合理性和选择最佳设计方案的依据。

4.设计概算是编制最高投标限价的依据。以设计概算进行招标投标的工程，招标单位以设计概算作为编制最高投标限价的依据。

5.设计概算是签订建设工程合同和贷款合同的依据。建设工程合同价款是以设计概、预算价为依据，且总承包合同不得超过设计总概算的投资额。银行贷款累计总额不能超过设计概算。如果项目投资计划所列支投资额与贷款突破设计概算时，必须查明原因，之后由建设单位报请上级主管部门调整或追加设计概算总投资。凡未获批准之前，银行对其超支部分不予贷款。

6.设计概算是考核建设项目投资效果的依据。通过设计概算与竣工决算对比，可以分析和考核建设工程项目投资效果的好坏，同时还可以验证设计概算的准确性，有利于加强设计概算管理和建设项目的造价管理工作。

（三）案例

在(2025)青27民终11号案例中，①一审法院认为，根据《政府投资条例》第十二条：“经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。初步设计提出的投资概算超过经批准的可行性研究报告提出的投资估算10%的，项目单位应当向投资主管部门或者其他有关部门报告，投资主管部门或者其他有关部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。”可以看出“投资概算”是政府对于投资资金的规划及管理，系发包人与政府部门之间就投资的申请、审核等行政审批程序的规定，属于行政内部监管。而发包人与承包人之间的工程价款结算，属于民事法律关系。因此，对于政府投资项目超概算问题，通常根据合同中有无相关约定区分处理，如果合同约定了工程价款以政府批准或调整的概算为准，则可视为承包人自愿放弃工程造价超过概算的部分，承包人无权主张超过概算的差额。如果合同无上述约定，则投资概算不能当然成为工程价款结算的依据，发包人无权以此为由拒付超出的工程款。因此，被告某国家公园（发包人）以超概算为由对抗承包人获得工程价款权利的抗辩理由不能成立。②二审法院认为，“概算”系政府内部对于工程资金的规划及管理，其核定、调整与款项拨付是政府对项目进行投资金额管理的一种行政管理手段，《政府投资条例》只能约束使用政府财政资金的发包人，不能约束发包人与承包人工程合同的履行，与合同的工程款结算并非同一法律范畴。因此，案涉工程“超概算”“未批先建”等事项系应由行政机关内部解决的问题，与某国家公园（发包人）应否对外承担支付工程款的民事义务并无关联，在无证据证实“超概算”系承包人大元公司原因造成的情形下，不论调概是否获批，均不影响大元公司获得工程价款的合法民事权利，某国家公园不得以超概算为由对抗大元公司的主张。

四、施工图预算——建设项目设计阶段工程造价的预测

（一）施工图预算的含义

施工图预算是以施工图设计文件为依据，在工程施工前对工程项目的投资进行的预测与计算。

施工图预算既可以是工程招标投标前或招标投标时，基于施工图纸，按照预算定额、取费标准、各类工程计价信息等计算得到的计划或预期价格，也可以是工程中标后施工企业根据自身的企业定额、资源市场价格以及市场供求及竞争状况计算得到的实际预算价格。

（二）施工图预算的作用

1.施工图预算对投资方的作用。

①施工图预算是设计阶段控制工程造价的重要环节，是控制施工图设计不突破设计概算的重要措施。

②施工图预算是控制造价及资金合理使用的依据。施工图预算确定的预算造价是工程的计划成本，投资方按施工图预算造价筹集建设资金，合理安排建设资金计划，确保建设资金的有效使用，保证项目建设顺利进行。

③施工图预算是确定工程最高投标限价的依据。在设置最高投标限价的情况下，最高投标限价通常是在施工图预算的基础上考虑工程的特殊施工措施、工程质量要求、计划工期、招标工程范围以及自然条件等因素进行编制的。

④施工图预算可以作为确定合同价款、拨付工程进度款及办理工程结算的基础。

2.施工图预算对施工企业的作用。

①施工图预算是建筑施工企业投标报价的基础。在激烈的建筑市场竞争中，建筑施工企业在施工图预算的基础上，结合企业定额和采取的投标策略，确定投标报价。

②施工图预算是建筑工程预算包干的依据和签订施工合同的主要内容。在采用总价合同的情况下，施工单位通过与建设单位协商，可在施工图预算的基础上，考虑设计或施工变更后可能发生的费用与其他风险因素，增加一定系数作为工程造价一次性包干价。同样，施工单位与建设单位签订施工合同时，其中工程价款的相关条款也以施工图预算为依据。

③施工图预算是施工企业安排调配施工力量、组织材料供应的依据。施工企业在施工前，可以根据施工图预算的工料机分析，编制资源计划，组织材料、机具、设备和劳动力供应，并编制进度计划，统计完成的工作量，进行经济核算并考核经营成果。

④施工图预算是施工企业控制工程成本的依据。根据施工图预算确定的中标价格是施工企业收取工程款的依据，企业只有合理利用各项资源，采取先进技术和管理方法，将成本控制在施工图预算价格以内，才能获得良好的经济效益。

3.施工图预算对其他方面的作用。

①对于工程咨询单位而言，客观、准确地为委托方做出施工图预算，不仅体现出其水平、素质和信誉，而且强化了投资方对工程造价的控制，有利于节省投资，提高建设项目的投资效益。

②对于工程造价管理部门而言，施工图预算是编制工程造价指标指数、构建建设工程造价数据库的数据资源，也是合理确定工程造价、审定工程最高投标限价的依据。

③在履行合同的过程中发生经济纠纷时，施工图预算还是有关仲裁、管理、司法机关按照法律程序处理、解决问题的依据。

（三）案例

在(2015)民一终字第8号案例中，发包人采宏公司主张，按照《施工总承包合同》第5－7条约定，应以承包人北京二建编制的施工图预算经双方签字确认后作为工程进度及拨付进度款的依据，但北京二建并未编制施工图预算表，双方亦未形成任何其他的拨付进度款的依据，故采宏公司不应支付工程款。最高院认为，该条是如何确认工程价款的约定，对如何支付工程款的问题约定在该合同第6条，即自开工开始完成产值2亿元后，发包人按完成产值的75％支付工程款。从该条约定看，编制施工图预算并非支付工程款的条件，且在采宏公司已经支付的工程款中，亦未要求北京二建先期编制施工图预算表，采宏公司的上述主张无事实依据。

五、结算

工程结算是发承包双方根据国家有关法律、法规规定和合同约定，对合同工程实施中、解除时、竣工后的工程项目进行的合同价款计算、调整、确认和支付活动，包括工程预付款、施工过程结算、合同解除结算、竣工结算、最终结清等活动。

（一）施工过程结算

《工程造价改革工作方案》（建办标〔2020〕38号)指出，应“加强工程施工合同履约和价款支付监管，引导发承包双方严格按照合同约定开展工程款支付和结算，全面推行施工过程价款结算和支付”。施工过程结算主要针对当年开工、当年不能竣工的新开工项目，是指发承包双方通过合同约定，将施工过程按时间或进度节点划分施工周期，对周期内已完成且无争议的工程量（含变更、索赔等)进行工程进度款计算、确认和支付，支付金额不得超出已完工部分对应的批复概（预）算。经双方签署确认的施工过程结算文件，应作为工程竣工结算文件的组成部分，竣工结算不应对其重新计量、计价。

（二）竣工结算

工程竣工结算是指工程项目完工并经竣工验收合格后，发承包双方按照施工合同的约定对所完成的工程项目进行的合同价款的计算、调整和确认。财政部、建设部于2004年10月发布的《建设工程价款结算暂行办法》规定，工程完工后，发承包双方应按照约定的合同价款及合同价款调整内容以及索赔事项，进行工程竣工结算。工程竣工结算分为单位工程竣工结算、单项工程竣工结算和建设项目竣工总结算。

（三）合同价款争议的处理

建设工程合同价款争议，是指发承包双方在合同履行过程中，对工程计量、合同价款调整、工程结算和与其事项相关的工程质量、工程变更、新增工程、工程索赔、工期延长或工期延误存在的争议。

发承包双方发生合同价款争议的，应通过友好协商方式解决，并在协商一致后签订相关的补充（和解）协议，所签订的补充（和解）协议对双方均有约束力。如果经协商不能达成一致意见的，发承包双方应按合同约定处理，合同未约定或约定不明的，可选择的解决途径主要有四种：争议评审、调解、仲裁和诉讼。建设工程合同发生纠纷后，当事人可以通过委托争议评审或者调解解决合同争议。当事人未选择争议评审、调解方式或者不接受争议评审、调解结果的，可以根据仲裁协议向仲裁机构申请仲裁。当事人没有订立仲裁协议或者仲裁协议无效的，可以向人民法院起诉。当事人应当履行发生法律效力的法院判决或裁定、仲裁裁决、法院或仲裁调解书；拒不履行的，对方当事人可以请求人民法院执行。

六、决算

（一）建设项目竣工决算的概念

项目竣工决算是指所有项目竣工后，项目建设单位按照国家有关规定在项目竣工验收阶段编制的竣工决算报告。竣工决算是以实物数量和货币指标为计量单位，综合反映竣工建设项目全部建设费用、建设成果和财务状况的总结性文件，是竣工验收报告的重要组成部分。

(二)建设项目竣工决算的作用

1.建设项目竣工决算是综合全面地反映竣工项目建设成果及财务情况的总结性文件，它采用货币指标、实物数量、建设工期和各种技术经济指标综合、全面地反映建设项目自开始建设到竣工为止全部建设成果和财务状况。

2.建设项目竣工决算是办理交付使用资产的依据，也是竣工验收报告的重要组成部分。建设单位与使用单位在办理交付资产的验收交接手续时，通过竣工决算反映了交付使用资产的全部价值，包括固定资产、流动资产、无形资产和其他资产的价值。及时编制竣工决算可以正确核定固定资产价值并及时办理交付使用，可缩短工程建设周期，节约建设项目投资，准确考核和分析投资效果。可作为建设主管部门向企业使用单位移交财产的依据。

3.建设项目竣工决算是分析和检查设计概算的执行情况，考核建设项目管理水平和投资效果的依据。竣工决算反映了竣工项目计划、实际的建设规模、建设工期以及设计和实际的生产能力，反映了概算总投资和实际的建设成本，同时还反映了所达到的主要技术经济指标。通过对这些指标计划数、概算数与实际数进行对比分析，不仅可以全面掌握建设项目计划和概算执行情况，而且可以考核建设项目投资效果，为今后制订建设项目计划，降低建设成本，提高投资效果提供必要的参考资料。

（三）新增资产价值的确定

建设项目竣工投入运营后，所花费的总投资形成相应的资产。按照新的财务制度和企业会计准则，新增资产按资产性质可分为固定资产、无形资产、流动资产等。

1.新增固定资产价值。新增固定资产价值是建设项目竣工投产后所增加的固定资产的价值，它是以价值形态表示的固定资产投资最终成果的综合性指标。新增固定资产价值是投资项目竣工投产后所增加的固定资产价值，即交付使用的固定资产价值，是以价值形态表示建设项目的固定资产最终成果的指标。新增固定资产价值的计算是以独立发挥生产能力的单项工程为对象的。单项工程建成经有关部门验收鉴定合格，正式移交生产或使用，即应计算新增固定资产价值。一次交付生产或使用的工程一次计算新增固定资产价值，分期分批交付生产或使用的工程，应分期分批计算新增固定资产价值。新增固定资产价值的内容包括：已投入生产或交付使用的建筑、安装工程造价；达到固定资产标准的设备及工器具的购置费；增加固定资产价值的其他费用。

2.新增无形资产价值。根据中国资产评估协会《资产评估准则—无形资产》规定，无形资产是指特定主体所拥有或者控制的，不具有实物形态，能持续发挥作用且能带来经济利益的资源。我国作为评估对象的无形资产通常包括专利权、专有技术、商标权、著作权、销售网络、客户关系、供应关系、人力资源、商业特许权、合同权益、土地使用权、矿业权、水域使用权、森林权益、商誉、特许经营权、域名等。

3.新增流动资产价值。流动资产是指可以在一年内或者超过一年的一个营业周期内变现或者运用的资产，包括现金及各种存款以及其他货币资金、短期投资、存货、应收及预付款项以及其他流动资产等。